内容摘要

党的十九大提出了习近平新时代中国特色社会主义思想，其中重申全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，并将坚持全面依法治国作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的十四条基本方略之一。审计监督是党和国家监督体系的重要组成部分，依法审计是审计工作的“生命线”，审计机关必须坚持严格恪守审计职权的边界，依法履行审计职责。本文从三个方面对当前审计机关依法审计存在的问题进行了研究，第一，阐释如何全面正确理解依法审计内涵，主要从职权法定、法律优先、程序正当三个方面来理解；第二，分析当前依法审计方面存在的突出问题风险，主要是一些审计行为于法无据，以及违反审计程序的现象时有发生；第三，对进一步加强依法审计工作提出若干建议，包括提高依法审计意识，具备法治思维，从杜绝越权执法、切实依程序审计、依法公开审计成果等方面研究改进审计工作。

关键字

法治   问题风险   原因  建议

党的十九大提出，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，是习近平新时代中国特色社会主义思想和基本方略的重要组成部分，更是更好引领党和人民事业发展的基本方略之一。充分体现了党中央全面推进依法治国的决心。国家审计作为一项重要的政治制度，审计机关根据国家治理的需要依法对其他公权力行使监督权，是实现权力监督的一种重要方式。7月20日，署党组书记、审计长胡泽君同志在推进“两学一做”学习教育常态化制度化专题研讨班上作出重要讲话，讲话提出依法审计是审计工作的“生命线”，以及开展审计要于法有据等工作要求，是对审计机关贯彻落实依法治国基本方略，全面推进依法审计工作的重要指示。为了更好地贯彻落实胡审计长讲话精神，推动审计机关进步完善审计制度体系，依法公正文明审计，充分发挥审计监督作用，坚持于法有据地开展审计工作，有必要对依法审计的内涵进行梳理，对当前依法审计方面存在的突出问题进行分析研究。

一、全面正确理解依法审计的内涵

依法行政是依法治即的内在要其本质依法治权依法治政。它要求各级行政机关必须依照法定权限和程序履行职责，既不失职，又不越权，做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿、违法要追究。具体包括忠实履行法定职责，行政行为必须有依据，遵守实体和程序两方面的规定，尊重基本权利，正确行使自由裁量权，以及虚心接受各方监督等方面。依法审计是依法行政的组成部分，因此，依法审计的核心内涵可以从以下方面来理解：

一是职权法定。审计监督权是来源于法律的行政权力，法律没有赋予审计机关的权力，审计机关就不得行使，这是依法审计最基本的要求。审计机关的职权法定，就要求审计机关的一切权力必须有相应的法律依据。职权法定要求科学界定审计机关的职权，如果审计机关的职权界定不科学，依法审计就会失去方向。当前，审计机关的审计范围涉及经济社会发展各领域和国家治理各环节，国家审计已经成为党和国家监督体系的重要组成部分，而且发挥着不可替代的作用，但是审计机关的职权也是有边界的，从法律授权的角度，审计机关无权实施法律授予其他部门职权范围的行政行为。

二是法律优先。依法审计要求审计行为必须有依据，从审计监督的行权依据方面看，必须坚持法律优先的原则。我国除了宪法、法律、行政法规外，还存在地方人大制定的地方性法规、国务院部门制定的部门规章、地方政府制定的地方规章以及地方政府制发的其他规范性文件等。在上述各种不同层级的规性文件同时并存的情况下，首先要做到法律优先。在审计工作中，如果发现不同层级的规范性文件存在冲突、抵触、不一致的情况，审计机关必须优先适用法律等上位法。

三是程序正当。依程序行政是依法行政的一项重要要求，依法审计要求审计机关及审计人员树立程序意识，因为行政程序的作用不仅仅在于提高效率，更在于规范审计行为，保证实体公平，克服审计行为中的人为因素，排斥主观因素，确保审计机关的行为合法、结论准确、处理恰当。依法审计要求审计机关的审计程序要公开、公平、合理，法律规定的程序不能删减、顺序不能倒置。全体审计人员应该深刻认识到，树立程序意识，做到程序正当，不仅仅是为了约束审计机关和审计人员的行为，而且可以起到化解矛盾、提高效率、保护审计人员等作用，是依法审计的重要保障。

二、当前依法审计方面存在的突出问题

(一)一些审计行为于法无据或者擅自扩大审计范围。

审计机关与纪检监察机关、司法机关的职权不同，审计机关的职责范围不是查办案件，审计监督是一项经常性监督制度。但是有的审计机关投入大量精力查处案件，未能将主要精力放在财政财务收支的真实、合法和效益这一审计监督的主要职责上。此外，有的审计组在实施审计项目的过程中，还存在随意延伸审计的问题，对于被审计单位及其所属单位以外的单位、个人,审计组在缺少充分的证据和依据的情况下随意进行延伸审计。上述问题反映出审计机关自身在依法审计意识上还存在不足,对审计对象和范围、审计处理处罚权的边界认识还不够清晰。

(二)违反审计程序的现象时有发生。

有的审计组不重视被审计单位提出的反馈意见,有的不召开业务会研究,或者虽然研究但是简单地以“不予采纳”作为结论,没有认真核实被审计单位提出的事实、依据等意见并采纳其合理意见,导致审计结论出现错误。有的审计组在审计现场管理方面存在薄弱环节,查询银行账户的手续缺失,或者虽然有审批手续,但是缺少进行账户査询必要性、合法性的证据,有的审计组甚至还存在为了发现问题线索违规“海查”账户或使用空白查询通知书查询账户的问题。上述问题反映出一些审计机关还存在“重实体轻程序”的错误观念,片面追求揭露问题、查出重大间题线索的结果,忽视了要按照法定程序依法依规进行审计执法这一基本要求。

三、进一步加强依法审计工作的几点建议

法治思维是指各级领导干部想问题、作决定、办事情，必须时刻牢记人民授权和职权法定，必须严格遵循法律规则和法律程序，必须自觉接受法律监督和承担法律责任。法治思维在本质上区别于人治思维和权力思维，其核心是合法与不合法的预判。法治思维是依法审计之魂，一旦形成，就会成为各级审计机关和广大审计人员的行动指南。

习近平同志深刻指出:“是对法律的信仰和对法治的崇尚。有了这种对法律的信仰和对法治的崇尚，才会在实际工作中产生依法履行审计职责的决心和勇气，保持一种客观公正的工作态度，形成正确的思想观念、价值取向和心理意识。”上述重要论述闪耀着马克思主义真理的光芒，讲到了审计人员的心坎里，既体现了习近平同志对马克思主义基本原理和世界观、方法论的精湛运用，也体现了他对信仰法律、尊尚法治极端重要性认识的精到之处。深刻学习领会习近平总书记的重要论述，要求我们必须坚持用法治思维推动审计工作持续健康发展，牢牢守住审计工作的“生命线”。

（一）要增强典范意识。“善禁者，先禁其身，而后人”。审计机关肩负着促进依法治国的重任，途径是依法加强对权力运行的制约和监督，促进国家机关和其他相关单位依法定权限和程序行使权力，从而把各方面的制度优势转化为管理国家的效能。因此审计人员特别是领导干部必须带头信仰法律、崇尚法律，必须对法律怀有敬畏之心，从内心深处尊法、信法、守法、用法。同时必须自觉接受法律监督和外部监督，依法公开审计结果。法治意识，说到底是一个思想认识问题。 如果思想认识问题不解决，行动上就不会做到自觉，还可能会产生一些抵触情绪。不依法就谈不上成效,更谈不上质量,还会损害公平正义和审计机关的公信力。提高审计人员的法律意识,增强其法治观念,特别是提高审计机关领导干部的法治意识,增强其法治观念,既是《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》确立的一项任务,也是提高审计机关依法审计水平的基本条件。没有审计人员和各级审计机关领导干部依法审计意识和观念的增强,依法审计很大程度上只能是一句口号。确立依法审计理念,应当出于审计人员内心对法律、法治的认同,并且外化于严格遵守法律、严格依法办事的行为。只有树立了依法审计的理念，具备法律思维，审计人员才能在行使审计职权过程中自觉在法定权限内依照法定程序行政。

（二）要树立权力边界意识。边界意识,实质就是有限意识或者规则意识。权力边界意识,就是在一项工作面临决策或多种解决方案、手段时,必须首先要研判是否符合法律规定、法律精神等。就审计权力边界而言,主要体现在审计对象和范围的确定、审计内容界定、审计方式的运用、审计处理处罚权以及审计结果的运用，超出这个边界，就是越权。处理好政府交办事项与法定职责的关系,对于地方政府规定的审计机关参与管理,或者要求审计机关实施审计职权范围外的检查、核查工作,各级审计机关要时刻牢记和坚持“法无授权不可为、法定职责必须为”的原则,严格恪守审计职权的边界,不能做出超越权限的处理处罚。

（三）要切实依程序审计。一是完善审计程序,在现有的中计法及其实施例、国家审计准则、审计署制定的审计现场管理各项制度的基础上,进一步完善覆盖审计计划、组织实施、调查取证、底稿编制审计报告、处理处罚、审计移送、审计结果公告等审计全过程的程序规定,实现审计计划、实施、审理、报告各环节相互独立,相关程序规定严谨细密,具体可行,留有痕迹,并且有法可依。二是严格落实质量控制制度。在制度完备的基础上,应当严格执行审计质量控制各项要求,并切实落实审计质量责任追究机制。认真执行国家审计准则有关分层级责任的规定,明确审计组成员、审计组主审、审计组组长、业务部门、审理机构和审计机关负责人等各层级的质量控铜责任。三是使全考核评价机制,完善考核办法,根据各级审计机关的工作特点,把依法审计作为考核的重要内容,将考核结果作为单位、个人评先选优的重要参考依据,对于出现的重大审计质量问题,要严格追责。

（四）要依法公开审计成果。全面推进政务公开是建设法治政府的工作要求,也是保证审计机关有效接受公众监督的重要举措。各级审计机关应当遵照国务院关于推进政务公开的一系列工作要求,进一步依法加大审计成果公开力度,如,通过网站、微信、报刊等方式主动公开重要工作情况,构建全方位政策解读机制,不断提高公告质量,不断深化公告内容,不断提升公告效果。

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