汉中市人大立法咨询专家、陕西理工学院副教授 唐士梅

　  2016年2月29日，汉中市第四届人民代表大会第七次会议审议通过了《汉中市地方立法条例》（以下简称条例）,并经陕西省第十二届人民代表大会常务委员会第二十五次会议批准和全国人大备案，条例正式生效并公布实施。条例是我市首部地方性法规，是规范地方立法行为的程序性法规，对立法权限划分、立法程序、法律解释、适用与备案审查等重要制度作了规定，对规范立法活动，提高立法质量，回应群众期盼，推进法治汉中建设发挥了重要作用，在我市民主法制建设上具有里程碑意义。

　　一、条例的制定依据和制定过程

　　党的十八大和十八届三中、四中全会对加强和改进立法工作提出了一系列新的要求，特别是四中全会决定依法赋予设区的市地方立法权。去年3月15日，十二届全国人大三次会议表决通过了关于修改《立法法》的决定，赋予了设区的市地方立法权。《立法法》规定，设区的市人大及其常委会可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规；设区的市人民政府可以制定规章，同样也限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。据此，我市人大及其常委会拥有地方性法规制定权，市人民政府拥有规章制定权。

　　为了全面贯彻落实党中央的决定和《立法法》以及《陕西省立法条例》的规定，保障地方立法权行使，规范地方立法活动，提高地方立法质量，推进法治汉中建设，按照市委的要求和市人大常委会的安排，市人大常委会法制工作委员会根据《立法法》《地方组织法》和《陕西省地方立法条例》等有关法律法规，在广泛征求各方意见的基础上，草拟了条例草案，先后经市四届人大常委会两次会议审议修改，报经市委同意后，于今年市四届人民代表大会第7次会议审议通过，并报请省十二届人大常委会第二十五次会议批准和全国人大备案，至此，该条例正式生效并公布实施。《条例》分为五章，共八十二条，主要对总则、立法规划和立法计划、地方性法规的起草和提出、市人民代表大会及其常务委员会立法程序、地方性法规的报批和公布，地方性法规的解释等内容作出了比较全面、具体的规定。

　　二、制定条例草案的指导思想

　　制定该《条例》的指导思想是，全面贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会精神和习近平总书记系列重要讲话精神，以《地方组织法》《立法法》和《陕西省地方立法条例》为依据，坚持人大主导立法,以提高立法质量为重点，按照科学立法、民主立法的要求，对我市地方性法规的立法原则、立法权限、立法程序和政府规章的制定以及适用与备案审查等问题作出规定，通过这些规定确保制定的地方性法规和政府规章能够准确体现党的主张和人民意愿的统一，对提高地方治理能力发挥引领和推动作用，为全市经济社会全面发展和法治汉中建设提供法治保障。

　　三、汉中市地方立法应当遵循的基本原则

　　《条例》在总则部分，根据宪法、地方组织法、立法法的规定和党中央关于立法工作的举措和要求，对地方立法应当遵循的原则和要求进行了规定。概括说“不抵触、有特色、可操作”是地方立法的基本原则，主要内容包括：地方立法应当遵循宪法的基本原则，依照法定的权限和程序,不得同宪法、法律、行政法规和陕西省地方性法规相抵触；地方立法应当坚持科学立法,根据实际需要，结合本市具体情况,适应全市经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任;地方立法应当坚持民主立法,发扬社会主义民主,体现人民意志,保障人民有序参与立法活动;同时,对市地方性法规和政府规章的内容作了要求。

　　四、汉中市地方立法条例的主要内容

　　（一）关于立法权限（条例第七至十条的规定）。根据《立法法》的规定，明确市人民代表大会及其常务委员会地方立法权主要包括城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个方面。其权限范围看似狭窄，实则囊括众多与居民切身相关的内容，涉及100多个事项。如城乡建设与管理，就涵盖了城乡规划、基础设施建设、市政管理等。随着我国社会经济发展，地区发展出现了不少具有地域性的新情况、新问题，需要因地制宜予以解决，最重要的方式就是制定相关法规，让管理有法可依。

　　具体来说，地方立法将主要为以下四个方面的事项提供法律依据：一是为城市建设与管理提供法律依据。“城管”全称为“城市管理综合行政执法局”，是我国社会治理中颇具特色的机构。城市管理职能分散导致的效率低下和重复执法、越权执法等弊端，使得“城管”应运而生。《行政处罚法》在第16条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这一规定为城市管理综合行政执法提供了法律依据。“城管”机制历经近20年的发展，伴随着诸多争议，甚至成为了“暴力执法”的代言。主要原因在于立法层面对其规制不足，法律法规并未赋予其有效的执法手段，执法权限的划分、对执法的监督等不够明确。地方立法权下放后，城管执法制度和环境将有很大改善。设区的市可以通过立法完善城市管理制度，明确界定城管执法权限、明晰工作职责，将城管执法工作标准化、规范化。除此之外，城市交通、噪音污染、基础设施建设等一系列问题也将获得立法的规范和治理。二是为农村建设与管理提供法律依据。党的十八届三中全会提出了要“健全城乡发展一体化体制机制建设”，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。农村全面深化改革已初见成效，但是仍然存在一些障碍，改革措施需要法律依据保驾护航，才能顺利推进。在当前形势下，农村社会治理、城乡公共服务、集体土地管理、构建新型农业体系等方面都需要地方立法予以规范和完善。地方立法权的下放，将发挥设区的市农村改革中的引领和推动作用。按照深化改革的要求，通过专门立法逐步解决农村公共服务、医疗保险、养老保险、义务教育、土地流转、乡镇机构改革、农村生态环境等突出问题，真正发挥地方立法改善民生的重要功能。三是加强环境保护立法。近年来，环境保护越来越受到人们的重视，然而无论是限塑令的提出还是各类专项治理活动，都没有达到预期的效果，归根结底是缺乏立法依据，加之我国幅员辽阔，不同地区面临的环境问题不尽相同，亟需更加有针对性、地域性的地方立法。新《立法法》对贯彻和落实《环境保护法》起到了推动作用，地方人大在获得立法权后，可以因地制宜制定相关地方性法规，节约立法资源、提高立法效率，对水源地开发与保护、非法捕捞、垃圾处理等突出问题做出明确规定，为管理和执法部门提供法律依据，让环境保护更具执行性和可操作性，让具有法律效力的制度取代一阵风式执法，让环境保护成为常态。四是加强历史文化保护立法。我国是一个拥有悠久历史和灿烂文化的文明古国，截至2015年7月5日，我国世界遗产总数已达48项。随着城市化的进程，许多珍贵的文化遗产遭受到了不同程度的破坏。对历史文化进行保护也需要法律的支持，近年来全国各地开始陆续出台相关条例，《立法法》的修改，为地方立法进一步明确历史文化保护范围、执法权限、保护措施等具体举措提供了制度支撑，让各个地区保留其历史特色、文化特色和民族民俗特色，还居民一个丰富的历史记忆。

　　（二）关于立法程序。立法是依据一定程序所进行的活动，立法程序是指立法活动应当遵循的步骤、方式、方法、顺序、时限的总称。《条例》第二章第二节、第三节分别规定了市人民代表大会和市人大常委会的立法程序，二者的立法程序都包括法规案的提出、审议、表决等环节。需要说明的，一是对于“十名以上代表联名”和“常务委员会组成人员五人以上联名”提出法规案的规定，是根据《地方组织法》相关规定确定的；二是受人代会会期的限制，一年内大多数时间里，提案人无法向大会提出法规案，为了使向大会提出的法规案得到充分审议，因而规定在市人代会闭会期间可以先向常委会提出，由常委会按有关程序审议后，再决定提请市人代会审议；三是审议制度，条例草案参照《立法法》的规定，将常委会法规案的基本审制确定为三审制，是确保法规案得到充分审议的需要；此外，针对具体情况也可以实行两审制或者一审制，这也是从实际出发作出的规定；四是统一审议制度，《条例》规定，有关的专门委员会或者常委会工作委员会对法规案进行审议、审查，法制委员会对法规案进行统一审议，这样，既发挥了有关委员会的优势作用，又明确了法制委员会负责统一审议的职责，有利于维护法制的统一；五是对审议中重大问题的处理，《条例》规定，对列入市人代会会议议程的法规案，在审议中有重大问题需要进一步研究的，可以授权市人大常委会决定处理，这在立法实践中是必要的；六是《条例》对立法论证会、听证会、立法前评估、向社会公开征求意见等作了规定，是为了通过完善立法工作机制，确保科学立法、民主立法。

　　（三）关于法规解释。《条例》在第二章第四节规定，市人大常委会对下列两种情况进行立法解释：一是法规的规定需要进一步明确具体含义的；二是法规制定后出现新的情况需要明确适用法规规定的。同时，条例草案对提出法规解释要求的主体、解释草案的审议表决以及解释效力等作了规定。第四十四条规定：法规解释草案经常务委员会会议审议，由法制委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行审议、修改，提出法规解释草案表决稿，由常务委员会主任会议提请常务委员会全体会议表决，经常务委员会全体组成人员的过半数通过，由常务委员会发布公告予以公布。

　　（四）关于法规的报请批准和公布。报请省人大常委会批准，是市地方性法规生效的前提条件。《立法法》第七十二条第二款规定“设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。”《陕西省地方立法条例》第六十二条规定“设区的市地方性法规须报省的人民代表大会常务委员会批准后施行”。因此，条例在第二章第五节，根据《立法法》和《陕西省地方立法条例》的规定，对市地方性法规的报请批准以及具体要求作了规定。陕西省地方立法条例规定，报请省人大常委会批准的设区的市地方性法规，若同上位法相抵触，可以退回市人大及其常委会修改。由于市地方性法规已经市人大及其常委会审议通过，若修改也应经市人代会或者常委会议同意，而在实践中，召开人代会或常委会会议不现实，为了使报请批准的法规顺利通过，条例规定市人大常委会可以授权常委会主任会议，对报批法规中同上位法相抵触的部分和个别文字作适当修改。

　　《条例》第五十条规定：“市人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规报经批准后，由常务委员会发布公告，予以公布”，“法规连同公告，及时在汉中市人民代表大会常务委员会公报和中国人大网、陕西人大网、市人大网以及《汉中日报》上刊载。《汉中日报》应当在市地方性法规批准后十日内予以刊登”。

　　（五）关于制定地方性法规的其他规定。《条例》在第二章第六节明确了制定地方性法规的其他规定，主要包括市人大及其常委会应当加强对立法工作的组织协调，发挥主导立法的作用以及立法规划和年度立法计划的编制、法规草案的起草、法规案的要求、配套规定、立法咨询协商、立法后评估、法规清理等方面的规定，这些规定对于保障地方立法权行使、规范立法活动、提高立法质量是必要和适当的。

　　（六）关于政府规章。《条例》在第三章对政府规章的制定主体、依据和权限范围作了规定，明确市人民政府可以根据法律、行政法规、省地方性法规和本市的地方性法规制定政府规章。

　　《条例》第六十七条规定，政府规章可以就下列事项作出规定：一是为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；二是法律、行政法规、地方性法规规定市人民政府应当制定规章予以具体规定的事项；三是属于本行政区域的具体行政管理事项。市人民政府制定政府规章的内容限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，市人民政府可以先制定政府规章。政府规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请市人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规，未提请制定地方性法规的，该规章所规定的有关行政措施自行失效。《条例》规定，没有上位法的依据，政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。

　　（七）关于适用与备案审查。《条例》规定了市地方性法规和市政府规章的空间效力、层级效力和不溯及既往的原则，规定了市地方性法规从新从特的适用原则；当适用市地方性法规有冲突时，条例明确了申请裁决的主体、裁决主体和裁决程序；同时，规定了市地方性法规、政府规章的报备机关、备案机关和报备要求，明确了对市政府规章提出审查要求、审查建议并进行审查处理的规定。