市人大常委会主任  张雁毅

　　11月30日，省十二届人大常委会第三十八次会议批准了《汉中市户外广告设施和招牌设置管理条例》（以下简称条例），这是我市首部实体性地方法规，《条例》的公布实施将对规范户外广告设施和招牌设置，提高城市管理水平起到积极作用，在法治汉中建设进程中具有里程碑意义。我们要切实抓好学习宣传和贯彻落实，积极推动《条例》全面有效实施。

　　一、制定《条例》是推进“三市”建设的现实需要

　　一是贯彻新时代城市管理新要求的重要举措。党的十九大对新时代推进中国特色社会主义伟大事业作出了全面部署，新时代对城市管理工作提出了新的要求，赋予了新的使命。中央城市工作会议强调，当前和今后一个时期，要贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持以人为本、科学发展、改革创新、依法治市，转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，着力解决城市病等突出问题，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市。要在五个“统筹”上下功夫，着力提高城市发展的持续性、宜居性。制定《条例》就是为了贯彻落实党中央、国务院对城市管理的新的要求，依法依规管理户外广告设施和招牌设置，合理利用城乡空间资源，美化城乡景观风貌，助推“区域中心城市、文化旅游强市、陕西最美城市”建设，让汉中更加美丽宜居。

　　二是推进“四城联创”的重要保障。汉中是“两汉三国”历史文化名城，市委、市政府决定开展国家园林城市、国家文明城市、省级环保模范城市和省级生态文明建设示范市创建活动，对加快城市基础设施建设、改善人居环境、提升城市品位和推动经济社会发展具有重要意义。“广告为商业发展之史乘，亦即文化进步之记录”，作为城市形象的重要构成要素和城市文化的有形体现，户外广告设施和招牌在给城市带来靓丽色彩的同时，其设置管理一直是城市管理的难点，也是 “四城联创”工作的治乱重点。近年来，随着经济社会的发展，户外广告设施和招牌数量大幅增加，审批、设置随意性大、利益主体繁多、管理体制不顺等问题日益突出，给汉中城市形象带来了负面影响。制定《条例》，就是为了规范户外广告设施和招牌设置管理行为，使管理有法可依、有章可循，提升城市管理水平，为提高城市文明程度、优化城市发展环境、提升城市美誉度和影响力，加快“四城联创”提供坚实的法律保障。

　　三是城市治理法治化的必然要求。《中华人民共和国广告法》规定，户外广告的管理办法，由地方性法规、地方政府规章规定。2015年9月，我市获得地方立法权，根据具体情况和实际需要，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。制定《条例》既是落实国家法律的法定要求，也是立足实际，在城乡建设与管理立法工作方面的积极探索。目前，我市城市管理行政主管部门对户外广告设施和招牌设置管理的主要法律依据散见于《陕西省城市公共空间管理条例》《陕西省城市市容环境卫生条例》等法规中，这些法规只是将户外广告设施和招牌作为其调整对象的一部分，对户外广告设施和招牌设置管理的重要内容，如设置规划、行政审批、安全管理与维护等方面的规定过于原则，针对性、操作性不强。由于缺乏与上位法有效衔接的地方性法规，导致城市管理行政主管部门在行政执法中执法边界不清、借法执法、缺乏手段，难以突破的瓶颈越来越多。从管理实践来看，由于户外广告设施的设置涉及到城市景观、商业信息发布、交通秩序管理以及城乡规划等多方面的法律关系，目前相关职能部门大多根据各自的执法依据实施审批和管理，造成了审批及管理主体多元化，引发多头管理、多头执法。有的主管部门只审批、不管理，只收费、不管理，有的部门和单位对外签订的户外广告设施经营合同，履行期限长达三十多年，户外广告设施和招牌设置管理乱象丛生。亟需专门的地方性法规对户外广告设施和招牌设置管理予以规范，提高城市治理法治化水平。

　　二、制定《条例》坚持了科学立法、民主立法和依法立法

　　（一）实行开门立法，广泛征求意见。《条例（草案）》文本起草期间，市住管局、市法制办广泛开展了调研和学习考察。市人大常委会在《条例》审议期间，先后将《条例（草案）》、《条例（草案）》修改稿及相关说明在市人大、市政府网站以及汉中发布等微信平台上全文公布，在《汉中日报》发布了征求意见公告，并将《条例（草案）》发送全体市人大代表、各县（区）人大常委会、立法咨询专家、基层立法联系点以及与《条例》规范内容密切相关的发改、公安、交通、工商、公交和高速集团等部门单位企业，向社会各界广泛征求意见，共收集意见建议360余条。

　　（二）坚持问题导向，开展调研座谈。在广泛征求意见的同时，市人大常委会带着问题有针对性地开展调研座谈，共走访部门单位企业16家，召开座谈会15次，召开专题研讨会6次，解决《条例》审议中遇到的问题。先后在市住管局、市法学会、市广告商标协会和略阳、洋县、西乡召开座谈会，听取城管执法队伍、法学专家、广告经营者和基层单位关于《条例》修改的建议。针对户外广告设施和招牌管理职责、权限、规划、许可、安全维护等具体问题，市人大常委会法工委先后对市公路管理局、汉中公交集团、高速集团汉宁公司、汉中市经济开发区南区综合执法中队、南郑县住管局江南执法中队和南郑县大河坎镇综合执法局、汉台区市政管理处等进行了调研走访。通过调研走访，一个个立法对策应运而生，一个个难题也得到了妥善解决。市人大常委会领导还带领法规修改工作小组，赴鄂州、厦门考察学习了户外广告设施和招牌设置管理立法的成功经验。

　　（三）严格遵守立法程序，确保立法质量。市人大常委会紧紧抓住提高立法质量这个关键，严格按照《汉中市地方立法条例》的有关规定对《条例》的制定采用了“三审三通过”的程序，以严格的程序保障立法质量，以良法促善治。市人大常委会城环工委发挥专门委员会的专业性优势，对《条例（草案）》从必要性、适当性、合理性的角度进行了认真审查，对需要研究的重大问题和具体修改意见提出了审查报告。市人大法制委员会认真履行统一审议的职能，对草案的合法性、合理性和可操作性进行了充分的审议。向常委会提出了高质量的草案修改稿、草案修改二稿和草案表决稿，确保了《条例》的合法性。市人大常委会法工委具体承担了《条例（草案）》修改的繁重任务，法工委一班人充分发挥法律专业优势，对法规内容是否科学合理，创设的行政许可、行政强制、行政处罚是否适当以及法规的规范性进行了严格把关。对《条例（草案）》的标题、结构、章节、体例全面进行了删改增，对语言文字甚至标点符号等细节进行了立法技术规范。先后形成修改工作稿27稿，体现了立法人严谨求实的“工匠精神”，为《条例》的诞生奠定了坚实的基础。市人大常委会主任会议充分发挥组织协调立法工作的领导作用，认真研究解决立法中的重大问题，常委会会议进行了三次认真审议，常委会组成人员提出了大量建设性的修改意见和建议。在各方的共同努力下，《条例》从草案到诞生的各个阶段都经历了精雕细琢，有效地确保了立得稳、行得通、管得住。

　　三、多措并举抓好《条例》的贯彻落实

　　一要加大宣传力度，提高法规知晓率。要通过报纸、电视、电台等媒体以及网站、微信等平台，通过刊登全文、开辟专栏、召开新闻发布会等方式广泛开展学习宣传活动，使《条例》深入人心。要及时对城管等部门的执法人员开展学习培训，使其尽快熟悉掌握《条例》的主要内容，提高执法水平。要通过发放法规单行本、召开座谈会、送法上门等方式，帮助广告经营者准确把握《条例》的内容，明确法律权利和义务。积极营造社会各界共同参与并理解支持户外广告设施和招牌设置管理工作的良好氛围。

　　二要抓紧完善配套规定，夯实管理制度基础。要按照《条例》的规定，尽快制定户外广告设施设置专项规划，落实统一规划、合理布局、总量控制的要求。出台依法利用市政公共资源设置户外广告设施的实施办法，落实公平竞争的要求。按照《汉中市地方立法条例》的规定，市地方性法规明确要求对专门事项作出配套的具体规定的，应当自法规施行的一年内作出规定。市人大常委会法工委要按照法律规定，适时开展立法后评估，了解成效，发现问题，分析制度设计的操作性和针对性，以便及时修改完善，也为今后的立法工作积累经验。

　　三要依法开展专项治理，构建规范化监管体系。要以《条例》的实施为契机，在全市开展户外广告设施和招牌设置专项整治行动，严厉查处违法设置行为。按照“减量治乱、布局合理、美观安全、规范有序”的原则，全面排查，集中整改，加强监管，确保长效。要建立健全日常巡查制度，加强安全监督检查，落实安全管理和维护的主体责任，严防不安全事故发生。

　　四要坚持公正文明执法，打造过硬执法队伍。要深入推进城市执法体制改革，切实改进城市管理和服务，创新治理方式，提高精细管理、精准服务水平。要以破解突出问题和矛盾为着力点，多做惠民利民、增加群众获得感、让人民群众点赞的事情。要加强队伍建设，继续深入开展“强基础、转作风、树形象”专项行动，努力改善城管执法队伍能力面貌，打造一支政治过硬、业务过硬、纪律过硬、作风过硬的城市管理执法队伍。要进一步建立健全规范行政处罚自由裁量权、行政处罚听证、执法公开、执法责任追究等机制制度建设，提高行政执法效能。