各县区人民政府，汉中经济技术开发区、兴汉新区、航空经济技术开发区管委会，市政府各工作部门、直属事业单位：
《关于加强节约集约用地促进高质量发展若干措施》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
汉中市人民政府办公室
2022年7月14日
关于加强节约集约用地促进高质量发展若干措施
为全面落实最严格的节约集约用地制度，不断提升土地资源要素保障能力，促进经济社会高质量发展，根据《节约集约利用土地规定》（国土资源部令第61号）、《陕西省人民政府办公厅关于加强节约集约用地促进高质量发展的意见》（陕政办发〔2021〕21号）等规定，结合我市实际，就加强节约集约用地促进高质量发展制定如下措施。
一、严格规划计划管控
（一）发挥规划引领作用。将节约集约理念贯穿于国土空间规划编制实施全过程，促进国土空间利用更加集约高效，走集约化、内涵式发展道路。科学有序统筹生态、生产、生活空间格局，划定并严守生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线。落实主体功能区制度，引导建设用地资源向城市化地区特别是重点园区、平台倾斜。通过对空间布局、结构、用途、规模、开发强度等指标进行约束，实现国土空间开发保护格局优化和建设用地的总量控制，从规划源头统筹兼顾、多措并举促进土地节约集约利用。
（二）强化计划指标配置。实行计划跟着项目走，对纳入国家及省政府重大项目中单独选址的能源、交通、水利、军事设施、产业项目用地，在批准用地时直接配置计划指标。对其他项目用地，以当年处置存量土地规模作为核定计划指标的重要依据，计划指标优先向土地节约集约利用水平高的区域及亩均效益好的园区倾斜，重点保障疫情防控、基础设施、乡村振兴、社会民生、重大产业等项目。
（三）引导产业优化布局。按照布局集中、用地集约、产业集聚、效益集显的原则，加强产业规划和国土空间规划的有机衔接，统筹产业集聚区与生活区、商务区、办公区等城市功能区建设。着力推行片区开发模式，丰富城市发展业态，建设现代化商业街区，大力发展生产性服务业和生活性服务业，不断延伸产业链条。鼓励各县区主导一批专业园区建设，集中建设的专业园区要严格符合规划确定的产业用途。严格控制在开发区和规划确定的工业聚集区外安排新增工业用地，确需安排重大或有特殊工艺要求的工业项目的，要加强科学论证，涉及规划调整的，严格按照程序进行报批。
二、落实增存挂钩机制
（四）盘活存量，以存定增。在安排项目用地时优先考虑使用存量建设用地，持续推进批而未供和闲置土地处置、城镇低效用地再开发，有效控制新增建设用地规模，最大程度挖潜存量建设用地。对未纳入中省重点保障的项目用地，计划指标的配置与处置存量土地挂钩。以当年处置中省下达批而未供土地和闲置土地数量作为核定新增建设用地计划指标的重要依据，对纳入本年度处置任务的批而未供土地，按处置完成量的50%核算计划指标；对闲置土地，按实际处置量的50%核算计划指标。对于按时完成中省下达批而未供和闲置土地处置任务的县区，在核算计划指标基础上再奖励10%，对于未按时完成的县区，在核算下一年度计划指标时核减20%。
（五）分类处置，一地一策。综合运用经济、行政、司法等手段，破解遗留问题，持续加大批而未供和闲置土地消化处置力度。加大因规划调整、生态保护、文物保护、军事限制、项目变更等原因导致无法使用土地的批文撤销或核减工作力度，做到应撤尽撤、能撤尽撤。严格执行“净地”出让规定，避免因征地拆迁等原因造成新的土地闲置。到2022年底，土地供应全面进入良性循环状态。
（六）建立奖惩机制。对完成批而未供和闲置土地处置任务且批后供地率高、土地闲置率低、用地需求量较大的县区，优先安排增减挂钩指标的流转和使用，优先安排和奖励新增建设用地指标，用于支持稳增长、调结构、惠民生、补短板项目建设。对于县区存在大量批而未供或闲置土地，且2009年至成片开发前三年平均供地率低于70％的、已批准实施的成片开发连续两年未完成年度实施计划情形的，不得批准成片开发方案。
三、加强建设用地准入管理
（七）严格执行产业准入政策。严格执行国家制定的《限制用地项目目录》《禁止用地项目目录》和《陕西省建设用地控制标准（2015年版）》等用地准入标准，严禁向禁止类项目供地，严控限制类项目用地，严格把关用地规模和开发强度。
（八）落实建设项目节地评价。在建设项目设计、审批、供地、用地等环节，进一步落实标准控制制度。对因安全生产、地形地貌、工艺技术等有特殊要求，确需突破土地使用标准确定的规模和功能分区的建设项目，按照自然资源部《关于规范开展建设项目节地评价工作的通知》（自然资办发〔2021〕14号）要求，规范开展节地评价，并将其作为建设用地供应的依据。对国家和地方尚未颁布土地使用标准和建设标准的建设项目，应当通过节地评价合理确定建设项目用地功能分区和规模。
四、推进立体综合开发
（九）构建地上地下全方位立体综合开发格局。充分利用城市地下空间优先发展轨道交通、综合管廊、公共停车场等市政基础设施和公共服务设施，鼓励竖向分层、横向连通的立体综合开发。根据地下空间实际状况和城市未来发展需要，立足城市地下市政基础设施高效安全运行和空间集约利用，提高地下空间使用效率。
（十）提高城市地下空间利用水平。对开发利用地下空间兴建停车场、仓储、商场等项目的，土地出让价款可按地面土地使用权价款的20%-30%收缴。对新建建筑充分利用地下空间，超过停车配建标准建设地下停车场，并作为公共停车场向社会开放的超配部分，符合规划的，可不计收土地价款。新建建设项目应进行地下多层开发，住宅项目地下停车位不得低于总停车位的90%，商业和公共建筑类项目地下停车位不得低于总停车位的80%。商品房类和商业类、商务类等商业服务业设施类建设项目地下两层满铺平面停车仍不能满足配建标准，可采用机械式停车方式，且机械式停车泊位不应多于停车泊位总数的20%。
五、推广节地技术模式
（十一）鼓励探索应用节地技术和节地模式。学习借鉴自然资源部《节地技术和节地模式推荐目录》示范引领案例，探索在土地出让方案中明确节地技术和节地模式适用要求、支持措施和违约责任等内容。将节地技术和节地模式应用情况作为开展建设项目节地评价、核定用地规模的重要基础和依据，并作为自然资源节约集约示范县（区）创建和评估考核的重要内容。
（十二）实行工业用地“零地技改”。对现有工业用地，在符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的不再增收土地价款；对新增工业用地，进一步提高工业用地控制指标，厂房建筑面积高于容积率控制指标的部分，不再增收土地价款。
（十三）大力推动标准化厂房建设。在符合行业需求、安全生产、环境保护等要求的前提下，支持和鼓励建设多、高层标准化厂房，新建标准化厂房一般不低于3层，容积率不低于1.0。对小型机械加工业、电子信息、纺织服装业、生产性服务业、劳动密集型产业等没有特殊工艺和安全生产要求的企业和用地面积低于15亩的单个工业项目，原则上不单独供地，鼓励引导进入标准化厂房解决生产场所。
六、创新土地供应方式
（十四）依法扩大国有土地有偿使用范围。对可以使用划拨土地的能源、环境保护、保障性安居工程、养老、教育、文化、体育及供水、燃气供应、供热设施等项目，除可按划拨方式供应土地外，鼓励以出让、租赁方式供应土地，支持以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地，与社会资本共同投资建设。
（十五）积极探索创新产业用地竞价方式。在符合现行法律法规规定的前提下，鼓励企业通过竞报年度税收等指标，竞买产业项目用地；对技术门槛高的产业、高端装备制造业以及高新技术产业等工业、科研用地项目，探索按照技术标和设计标为主、价格标为辅的方式，以招标方式确定中标人；对标准化厂房、科技孵化器用地可采取土地使用权作价出资或者入股方式供应；对具有重大带动作用、亩均产出高且利用低效存量土地的产业项目，可采取带准入条件、以协议出让（出租）方式供应土地；探索在城市重点区域开发建设中带修建性详细规划方案的土地出让机制。
（十六）鼓励灵活的工业用地供应方式。支持新增工业用地弹性年期出让，出让年期原则上控制在30年以内。鼓励长期租赁、先租后让、租让结合等供地方式，租赁期限不得超过20年，使用期满后，综合评价达标的，经批准可采取协议出让方式续期使用，续期前后使用年限总和不得超过法定最高年限。鼓励园区建设通用式标准化厂房，快速建设定制式厂房，为小型微型企业提供经营场所，吸引企业轻资产“拎包入住”、尽早投产达效。
七、推行“标准地+承诺制+代办制”
（十七）建立工业用地“标准地”制度。探索推进工业用地“标准地”出让制度。通过“标准地”改革，简化审批程序，提高审批效率，服务企业发展，构建公开透明、规范高效的招商模式。2022年，省级以上经济技术开发区、高新技术产业开发区和城市新区等有条件区域，新批工业用地不低于40%按照“标准地”制度供应；2023年起，经济技术开发区、高新技术产业开发区、县域工业集中区等产业集聚区全面推行工业项目“标准地”供应；2024年起，将“标准地”供应向混合产业项目推进和延伸。
（十八）全面实行“告知承诺制”。对通过事中事后监管能够纠正不符合审批条件的行为且不会产生严重后果的审批事项，实行告知承诺制，县区政府公布实行告知承诺制的审批事项清单及具体要求，申请人对照清单和要求做出书面承诺并完成公示的，审批部门可以直接做出审批决定，加速项目开工落地。
（十九）推行项目审批“代办制”。推行“审批代办制”服务，加强项目前期精准指导，开展“标准地”项目审批代办服务，组建代办队伍，根据企业意愿，代办人员可为企业无偿提供代办协办服务。进一步简化审批程序，加快企业建设项目落地投产，将“拿地即开工”落到实处。
八、鼓励产业用地提质增效混合利用
（二十）推动土地节约集约混合利用。鼓励工业、仓储、研发、办公、商业等用途用地混合布置、空间设施共享，强化公共服务、市政基础设施功能混合。园区要加强配套设施建设，构建完善的产业服务和生活服务体系，改进服务设施和公用设施的建设和配置方式，鼓励产业园区集中建设办公、研发设施及金融、物业、餐饮、公寓等配套工程以及公共服务平台，供园区企业共享共用。
（二十一）支持土地用途兼容复合利用。支持产业用地混合开发，同一宗土地兼容两种以上用途的，可依据建筑面积占比或功能的重要性确定主用途，并依据主用途确定供应方式。工业项目用地范围内办公及生活服务设施用地面积占总用地面积的比例不超过7%，且建筑面积不超过总建筑面积的15%。兼容用途的土地、房产不得分割转让。在现有建设用地上增加兼容的，可以协议方式办理用地手续。
九、全面推进城镇低效用地再开发
（二十二）编制城镇低效用地再开发规划。坚持规划先行，对改造开发的规模、时序等进行统筹安排，优先安排基础设施、公益设施等用地，统筹城镇功能再造、产业结构调整、生态环境保护、历史人文传承等，优化土地利用结构，提升城镇建设用地人口、产业承载能力，建设和谐宜居城镇。
（二十三）支持原国有土地使用权人进行改造开发。在符合国土空间规划的前提下，原国有土地使用权人可依法通过自主、联营、入股、转让等多种方式对其使用的国有建设用地进行改造开发。利用现有工业用地，兴办先进制造业、生产性及高科技服务业、创业创新平台等国家支持的新产业、新业态建设项目的，经市县人民政府批准，可继续按原用途使用，过渡期为5年，过渡期满及涉及转让需办理改变用地主体和规划条件的手续时，除符合《划拨用地目录》的可保留划拨外，其余可依法以协议方式办理用地手续。
（二十四）鼓励集中成片开发。鼓励市场主体收购相邻多宗低效利用地块，申请集中改造开发；市县自然资源部门可根据申请，依法依规将分散的土地合并登记。城镇低效用地再开发涉及边角地、夹心地、插花地等难以独立开发的零星土地，可一并进行改造开发，但单宗零星用地面积原则上不超过3亩，且累计面积不超过改造开发项目总面积的10%。
十、促进土地要素流通
（二十五）搭建城乡统一的交易平台。加快土地二级市场建设，建立“信息发布—达成意向—签订合同—交易监管”的交易流程。交易双方可通过土地二级市场交易平台等渠道发布和获取市场信息；可自行协商交易，也可委托土地二级市场交易平台公开交易；提高存量土地资源配置效率，促进土地要素顺畅流通。
（二十六）探索“先投入后转让”。对房屋建设工程已投资额未达到总投资额25%的，可由交易双方先行签订建设用地使用权转让合同，办理预告登记，待达到转让条件后，再依法办理不动产转移登记。建设项目转让前未实施建设行为且未办理规划、建设手续的，可凭预告登记证明办理项目规划、建设等审批手续；建设项目转让前已办理规划建设手续的，建设用地使用权转让后，应在符合规划的前提下，依法办理项目规划建设变更手续。
（二十七）鼓励企业转型升级。加快淘汰过剩落后产能，持续推进“僵尸企业”治理，引导有序退市，为优质产能释放腾出环境容量和生产要素。对旧城区改建需异地搬迁改造的城区商品批发市场等流通业用地、工业用地，在收回原国有建设用地使用权后，经批准可以协议出让方式为原土地使用权人安排用地，有土地使用标准要求的，应按标准安排同类用途用地。建立以企业亩产效益为核心的综合评价制度，倒逼低效存量工业用地转型升级、腾笼换鸟，为产出效率高，经济、社会效益好的建设项目提供用地保障，努力提高存量土地资源配置效率。
十一、提升集体建设用地的利用效率
（二十八）严格落实“一户一宅”规定。农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地面积按省市有关规定执行。农村村民应严格按照批准面积和建房标准建设住宅，禁止未批先建、超面积建设。经批准易地建造住宅的，应严格按照“建新拆旧”要求，将原宅基地交还村集体。农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。逐步清理历史遗留的一户多宅问题，坚决防止超面积占用宅基地和新的一户多宅现象。
（二十九）依法盘活利用农村集体建设用地。农村产业融合发展项目要优先使用存量建设用地。在防止外部资本侵占控制的前提下，探索农村集体经济组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，按照规划要求和用地标准，改造建设民宿民俗、创意办公、休闲农业、乡村旅游等农业农村体验活动场所。农村集体经济组织可以依法使用自有建设用地自办或以土地使用权入股、联营等方式与其他单位和个人共同参与乡村旅游基础设施建设。支持返乡下乡人员依托自有和闲置农房院落发展农家乐。
十二、建立健全长效机制
（三十）完善共同责任机制。建立“政府主导、部门协同、公众参与、上下联动”的工作机制，将土地节约集约利用目标纳入本地区“十四五”经济社会发展规划，不断提高土地利用效率。县（区）政府是土地节约集约利用的责任主体，要高度重视土地节约集约利用工作，建立健全组织领导、部门共同责任、任务分解、监督检查等工作的推进机制，进一步加强节约集约用地的组织、指导、协调、考核，全面落实节约集约用地责任，推动全市经济社会实现高质量发展。
（三十一）建立健全监督考评。将节约集约用地评价结果和增存挂钩工作落实情况纳入年度土地利用绩效考核，开展定期督查，确保各项措施落地见效。对排名靠前的县区通报表彰，并给予新增建设用地指标奖励；对排名靠后的县区采取通报、约谈、督办、扣减新增建设用地指标等措施，督促提高土地利用效率。
